生态用地考核
㈠ 国务院关于促进节约集约用地的通知
(2008年1月3日 国发 [2008] 3号)
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
我国人多地少,耕地资源稀缺,当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期,建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地,大力促进节约集约用地,走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子,是关系民族生存根基和国家长远利益的大计,是全面贯彻落实科学发展观的具体要求,是我国必须长期坚持的一条根本方针。现就有关问题通知如下。
一、按照节约集约用地原则,审查调整各类相关规划和用地标准
(一) 强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接,所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排,年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的,必须及时调整和修改,核减用地规模。
(二) 切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则,统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划,避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。
(三) 从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,科学确定城市定位、功能目标和发展规模,增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求,加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准,合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率,严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。
(四) 严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系,抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则,在满足功能和安全要求的前提下,重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范,要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施,降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准,对超标准用地的,要核减用地面积。今后,各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动,已经部署开展的相关活动要坚决停下来。
二、充分利用现有建设用地,大力提高建设用地利用效率
(五) 开展建设用地普查评价。各地要在第二次土地调查的基础上,认真组织开展建设用地普查评价,对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估,并按照法律法规和政策规定,处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地,努力提高建设用地利用效率。
(六) 严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的,坚决无偿收回,重新安排使用;不符合法定收回条件的,也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价,国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。2008年6月底前,各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。
(七) 积极引导使用未利用地和废弃地。国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划,引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地,对因单位撤销、迁移等原因停止使用,以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地,应依法及时收回,重新安排使用;除可以继续划拨使用的以外,经依法批准由原土地使用者自行开发的,按市场价补缴土地价款。今后,要严格落实被损毁土地的复垦责任,在批准建设用地或发放采矿权许可证时,责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。
(八) 鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地,在符合规划、不改变用途的前提下,提高土地利用率和增加容积率的,不再增收土地价款;对新增工业用地,要进一步提高工业用地控制指标,厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分,不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门,依照 《中华人民共和国物权法》 的有关规定,抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。
(九) 鼓励开发区提高土地利用效率。国土资源部要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系,加快开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区,确需扩区的,可以申请整合依法依规设立的开发区,或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合 “布局集中、产业集聚、用地集约” 要求的国家级开发区,优先安排建设用地指标。
三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用,健全节约集约用地长效机制
(十) 深入推进土地有偿使用制度改革。国土资源部要严格限定划拨用地范围,及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外,对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施 (产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用,对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置,有偿使用。要加强建设用地税收征管,抓紧研究各类建设用地的财税政策。
(十一) 完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划、计划,并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前,应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系,完成必要的前期开发,缩短开发周期,防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制,按照有关规定,通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地,依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。
(十二) 合理确定出让土地的宗地规模。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案,明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定,不得擅自调整。合理确定出让土地的宗地规模,督促及时开发利用,形成有效供给,确保节约集约利用每宗土地。未按合同约定缴清全部土地价款的,不得发放土地证书,也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。
(十三) 严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地(包括配套的办公、科研、培训等用地),以及同一宗土地有两个以上意向用地者的,都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划,拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容,作为工业用地出让的前置条件。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地,通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。
(十四) 强化用地合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的,应当约定或明确政府可以收回土地使用权,重新依法出让。
(十五) 优化住宅用地结构。合理安排住宅用地,继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书,确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设,防止大套型商品房多占土地。
四、强化农村土地管理,稳步推进农村集体建设用地节约集约利用
(十六) 高度重视农村集体建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则,指导、督促编制好乡 (镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划,划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设,必须符合规划,纳入年度计划,并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地,严格禁止 “以租代征” 将农用地转为非农业用地。
(十七) 鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下,依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理,改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划,住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的,当地政府可给予奖励或补助。
(十八) 严格执行农村一户一宅政策。各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准,控制农民超用地标准建房,逐步清理历史遗留的一户多宅问题,坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
五、加强监督检查,全面落实节约集约用地责任
(十九) 建立健全土地市场动态监测制度。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管,及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析,研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。
(二十) 完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况,作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见,或者检查核验不合格的,不得通过竣工验收。
(二十一) 加强各类土地变化状况的监测。运用遥感等现代技术手段,做好年度土地变更调查,建立土地利用现状数据库,全面掌握各类土地变化状况。国家每年选择若干个省级行政区,进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况,监测结果要向社会公开。
(二十二) 加强对节约集约用地工作的监管。国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查,重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件,依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年,完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业,应审慎贷款和核准融资,从严控制展期贷款或滚动授信;对违法用地项目不得提供贷款和上市融资,违规提供贷款和核准融资的,要追究相关责任人的责任。
(二十三) 建立节约集约用地考核制度。制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核,考核结果由国土资源部门定期公布,作为下达土地利用年度计划的依据。
各地区、各部门要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性,增强节约集约用地的责任感,切实转变用地观念,转变经济发展方式,调整优化经济结构,将节约集约用地的要求落实在政府决策中,落实到各项建设中,科学规划用地,着力内涵挖潜,以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观,实现经济社会的可持续发展。
㈡ 重庆市江北区耕地与基本农田变化分析
王兆林 杨庆媛
（西南大学地理科学学院，重庆，400715）
摘要：工业化、城镇化进程的加快，对耕地与基本农田保护造成较为强烈的冲击。为了提出更为有效的耕地保护措施，本文从数量、质量上分析了 1997～2004年重庆市江北区耕地与基本农田变化概况后，认为经济发展、人口增长、土地市场秩序的不完善是制约江北区耕地及基本农田保护的因素，并在此基础上提出完善耕地保护政策的思路。
关键词：耕地；基本农田保护；制约因素；重庆市；江北区
工业化、城镇化进程的加快，对耕地和基本农田保护造成较为强烈的冲击。随着重庆市江北区经济建设的迅速发展和城镇化进程的加快，全区经济发展对建设用地需求和耕地保护政策目标要求之间的矛盾日趋尖锐，迫切需要在新一轮土地利用总体规划修编中对其结构和用地布局进行重新审视。
1 耕地保护的一般原则及模式
1.1 耕地保护的概念及内涵
1.1.1 耕地保护的概念
耕地保护缘起于城镇扩张中优质农田的过快损失和土地生产能力的退化及无公害食品生产的环境保护需求，虽早已提出，但并无严格的、公认的统一定义。不同时期、不同地区耕地保护的侧重点不一。20 世纪60、70年代，黄土高原、西北区蚀区和南方红黄壤丘陵山区的耕地保护主要针对农田生态环境的改善；20 世纪80、90年代初期，沿海经济发达地区的耕地保护主要针对耕地数量上的过快损失；20 世纪90年代后期，耕地保护逐渐重视质量保护。国外耕地保护不但考虑农田的自然背景特征，更多是考虑立地条件和机会成本，诸如农田连片性、农业发展相关因子、土地利用有关规定、税收激励机制、可择利用方式、综合开发计划和区位等［1］。
一般认为，耕地保护是为了满足国家计划和区域可持续发展的需要，维持区域人地关系在一定时间内、一定的社会经济、科学技术和人民生活水平下协调发展，所必须保有的具有较高的生产能力，适宜的生态环境，优越的立地条件，直接服务于农业生产的农田以及立法、管理、监测等手段的总和。
1.1.2 耕地保护的内涵
从耕地保护的定义可知，耕地保护包括3个方面：①有适当的量，即根据区域社会和经济发展需要必须维持在农田数量和质量的动态稳定。采取立法、行政、经济手段，防止农田资源的滥用和破坏，降低耕地资源的消耗，保证利用方向的合理，维护耕地资源及依存的生态环境质量。②科学的利用模式，即对耕地资源的合理开发利用，借助先进的科学技术手段，适度扩大的经营规模，积极推进农业产业化进程，切实增加农户收入，实现社会、经济和生态效益协调发展。③监测和管理，即利用先进的科学技术手段，对现有农田环境、基础设施、土壤肥力与利用方式进行监测和管理。同时，利用行政、法律和经济手段，对具体保护工作的实施进行监测和管理［1］。
1.2 耕地保护的一般原则及透视
1.2.1 耕地保护的一般原则
（1）供给与供求平衡原则
耕地保护的实质是为了满足未来人口对食物的需求，这对指导当前保护工作中实施动态平衡和农业结构调整有重要意义。保护耕地并不是一味强调耕地数量不减少，重点是为养活未来人口。然而，未来人口的饮食结构会随经济发展、城市化等发生变化，科学技术也不断进步，因此，耕地保护必须考虑科技进步的贡献、饮食结构变化及区域食品贸易等因素，耕地保护的目标函数 F［1］：
F＝f（P，B，C，D）
式中，P是区域内最高峰时期人口总数；B是区域耕地生产潜力函数；C是消费需求函数；D是区域粮食调动函数。
（2）土地可持续管理原则
将技术、政策和旨在同时关心社会经济效益与环境的活动结合在一起，即同时考虑保持和提高生产力、降低生产风险、保护自然资源的潜力和防止土壤与水质的退化、经济上可行和社会可以接受几个方面。在可持续土地管理指导下，一是保障足够的农田面积，维持农产品的产量稳定和提高；二是加强耕地质量保护和农田水利等基础设施建设，提高农田抵御自然灾害的能力；三是重视农田生态环境的保护，维护耕地自然生产力潜力，防止土壤退化；四是查清耕地后备资源，合理规划，保障耕地生产能力总量的相对稳定。当然，耕地保护的实施方案、利用规划和保护措施应当体现经济上可行、社会上可接受。因此，建立以可持续土地管理为基础的保护模式是实现保护目标的根本保证。
1.2.2 耕地保护原则的透视
（1）从资源不可再生性角度分析耕地的可持续利用 一定意义上耕地具有不可再生性，一旦利用方式发生转变，这种转变在可预见的时间内是很难逆转的。为持续利用耕地这一宝贵资源，维持农业生产的稳定，在发生非农化转变之前，应当寻找足够的后备资源来补充被占用耕地损失的土地生产力。
（2）维持稳定的实际现存量（质量、数量两个方面），以此达到耕地资源的可持续利用目标。当一个地区的土地后备资源严重不足，其他地区不能够满足经济发展需求的情况下，为了保持耕地的长久存在价值，必须保护现有的实际存量。
（3）保护耕地资源的理论现存量 可持续土地管理的基本目标是既寻求满足当代人的需求，又不危害后代人满足需求能力的资源利用方式。从理论上，评估和预测后代人（高峰期人口总量）对耕地资源的需求量，并在当代人利用耕地资源的同时，保护这个需求量。因此，耕地保护必须首先预测区域人口状况和消费需求。
1.3 耕地保护的一般模式［1］
模式的目标是保护耕地，在可持续土地管理原则指导下，根据国家宏观政策和市场经济原则，借助人地关系均衡的有关模型，采用计算机辅助及GIS、RS、ES和DSS等技术途径，对耕地保护量划定、监测和管理等有关环节进行科学论证，达到对区域耕地数量、质量、农田环境与利用状况实时调控和管理，维护农田功能现存量，实现耕地有效保护与持续利用。具体见图1。
图1 耕地保护的一般模式
2 重庆市江北区 1997～2004年耕地和基本农田变化概况
2.1 耕地变化状况
2.1.1 耕地减少情况
据调查，1996年末，全区实有耕地面积 7673.7hm2，1997～2004年累计减少耕地1533.8hm2。其中，建设用地占用耕地1306.6hm2，占耕地减少总量的85.2%；生态退耕减少耕地102.2hm2，占耕地减少总量的6.67%；农业结构调整减少耕地114.4hm2，占耕地减少总量的7.46%；灾毁减少耕地10.6hm2，占耕地减少总量的0.07%，可见，建设用地占用耕地是江北区耕地减少的主要原因，农业结构调整及生态退耕也是耕地减少不容忽视的因素（图2）。
图2 重庆市江北区 1997～2004年耕地减少因素分析
从区域布局看，江北区原有资料中显示，各街道（镇）耕地减少情况如表1 所示。1997～2004年江北区耕地减少主要集中于建设用地占用。建设用地占用耕地主要集中在石马河、寸滩及唐家沱街道，此3个街道累计建设占用耕地 978.3hm2，占耕地占用的71%；生态退耕减少耕地只分布在郭家沱、鱼嘴、复盛及五宝4个街道（镇），累计减少耕地108hm2，占该项耕地减少的94.4%；灾毁减少耕地只分布在寸滩、鱼嘴、复盛、五宝4个街道（镇）。
表1 1997～2004年全区耕地减少的行政区域分布
注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城没有耕地，因此表中未列出）。
2.1.2 耕地补充情况
1997～2004年江北区累计补充耕地256hm2。其中，整理补充耕地82.9hm2，占耕地补充总量的32.3%；复垦补充耕地168.1hm2，占耕地补充总量的65.5%；其他补充耕地5.6hm2，占耕地补充总量的2.18%。可见，耕地补充主要来源于土地复垦，其次为土地整理，二者占耕地补充总量的97.82%。
1997～2004年江北区耕地补充主要集中于复垦补充。复垦补充耕地主要集中在鱼嘴、复盛、五宝，占该项耕地补充的87.5%；生态退耕建少耕地只分布在郭家沱、鱼嘴、复盛及五宝4个街道（镇）；整理补充耕地只分布在复盛镇；此外，其他方面补充耕地分布在复盛和五宝（表2）。
表2 1997～2004年耕地补充的行政区域分布一览表
注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（表中不包括没有耕地补充来源的乡镇）。
2.1.3 耕地增减变化情况
1997～2004年江北区耕地净减少1369.8hm2。根据《耕地调查表》中情况，各街道（镇）耕地变化情况如表3 所示。与《重庆市江北区土地利用总体规划1997～2010年》（以下简称《规划》）指标控制值相对照，至 2010年，石马河、大石坝、观音桥、五里店、华新街及江北城不再保有耕地。其他街道（镇）中，只有五宝镇的耕地面积还在《规划》控制指标之内［6］。
表3 各街道 （镇） 耕地变化情况的行政区域分布单位：hm2
注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城不涉及耕地变化，表中未列出）。
2.1.4 耕地质量状况
根据江北区耕地相关资料，2004年江北区实有高产田4151.2hm2，占耕地总面积的65.8%；中产田1910.2hm2，占耕地总面积的30.35%；低产田242.7hm2，占耕地总面积的3.85%。2004年江北区耕地总体质量相对较高，中高产田在耕地总量中，高达96.15%，低产田仅占耕地总量的3.85%。
具体各街道（镇）耕地质量情况见表4。石马河和大石坝街道耕地都属高产田；观音桥和五里店街道耕地中只有高产田和中产田，以中产田为主。由于鱼嘴、复盛及五宝镇属于全区农业用地区，高、中、低产田大部分都集中分布在这三个镇。此外，寸滩和郭家沱街道的低产田面积也较大，分别占全区低产田总面积的12.94%、11.17%。
表4 各街道 （镇） 耕地质量情况的行政区域分布
注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城不涉及耕地变化，表中未列出）。
2.2 基本农田变化情况
1996年年末，江北区基本农田4980hm2，2004年江北区基本农田实有4883hm2，净减少98hm2。其中，建设占用1.8hm2，占基本农田减少量的1.84%，集中在鱼嘴镇。生态退耕90.8hm2，占基本农田减少量的93.6%，主要集中在复盛镇和五宝镇。农业结构调整4.4hm2，占基本农田减少量的4.56%，集中在鱼嘴镇。
从地区构成来看，江北区的基本农田集中在郭家沱、鱼嘴、复盛、及五宝4个街道（镇），其中鱼嘴、复盛、及五宝三镇的基本农田占总面积的97.63%。从地类构成来看，江北区基本农田全部为耕地。
3 重庆市江北区耕地及基本农田变化特点与原因分析
3.1 耕地及基本农田变化特点与原因分析
从上述耕地和基本农田变化情况分析可知，江北区耕地和基本农田变化体现出几个特点。
3.1.1 耕地总量减少幅度较大
1997～2004年实际减少耕地1369.8hm2，与《规划》相比较，至2010年耕地减少的控制指标为1330.1hm2，截至目前已经超出此指标39.7hm2，如果按照此《规划》的控制指标，未来5年江北区已经没有占用耕地的指标。在耕地减少的项目中，建设占用耕地1306.6hm2，《规划》控制指标为 766.7hm2，8年实际建设占用的耕地比规划预计的到2010年13年间要求控制指标超出 539.9hm2。生态退耕同期共退耕 102.2hm2，比《规划》的控制指标633.3hm2 要少531.1hm2。
3.1.2 耕地减少的去向主要是城市建设占用
1997～2004年江北区耕地减少建设用地占用耕地 1306.6hm2，占耕地减少总量的85.2%。
3.1.3 耕地减少的区域主要集中于城乡结合部
寸滩和唐家沱街道耕地减少量最多，其次是石马河、鱼嘴、复盛及五宝。其中，石马河、寸滩和唐家沱街道主要是建设占用耕地，鱼嘴和复盛的耕地减少包括建设占用、生态退耕及农业结构调整三方面，而五宝镇耕地减少的主要方面是生态退耕及农业结构调整。
3.1.4 优质耕地减少较多
耕地减少集中的区域正好是城乡结合部耕地质量较高的区域，全区高中产田的比例达96.2%，江北城街道以西的范围内全为高产田。
3.2 耕地和基本农田变化的原因分析
3.2.1 耕地总量减少的主要原因是建设占用
1997～2004年实际减少耕地 1369.8hm2，在耕地减少的项目中，建设占用耕地1306.6hm2，占耕地减少总量的95.4%。近年来，江北区经济发展迅速，相应对建设用地需求加大。造成建设用地需求加大的原因是多方面的，主要有阶段因素（城市化阶段因素、工业化阶段因素）、目标因素（城市发展定位、城市主要职能、全面小康及现代化的要求）及市场与政策因素，由此，建设用地扩张必然导致耕地面积的减少，且在耕地面积减少中占重要地位。
3.2.2 城乡结合部耕地减少主要是由于城市扩张占用
近年来，江北区国民经济保持快速发展的势头，经济发展对建设用地的需求也呈现不断增长的趋势。江北区城乡结合部（石马河、五里店、寸滩、唐家沱街道）是城市建设快速扩张的重点地区，随着城市经济的快速发展，市政基础设施建设逐步扩展到这些街道，国有企业、外资企业、乡镇企业、私营企业等各类工业企业的发展，增加了对建设用地的需求，同时也带动了城市第三产业的迅速发展，进一步加剧了建设用地需求，另外农村居民住宅建设也使耕地在一定程度上减少。种种原因导致了近年来江北区城乡结合部耕地非农化速度加快。1996年全区耕地面积7673.8hm2，1997～2004年8年间全区耕地共减少1533.8hm2，其中包括建设用地占用1306.6hm2，占耕地减少总量的85%，具体到各个街道（镇） 1997～2004年辖区内耕地减少最多的乡镇是唐家沱405.6hm2，其次是寸滩减少388.5hm2，前者建设占用403.1hm2，占其耕地减少总量的99.4%，后者建设用地占用388.5hm2，占其耕地减少总量的98.7%。
3.2.3 生态退耕和农业结构调整复盛镇及五宝镇耕地减少的主要影响因素
按目前采用的统计口径，生态退耕主要是指退耕还林、还草、还湖。农业结构调整占用耕地主要是指耕地改为园地、坑塘或其他农用地［5］。1997～2004年生态退耕102.2hm2，占耕地减少总量的6.5%；农业结构调整减少耕地114.4hm2，占耕地减少总量的7.4%；两者就占到耕地减少总量的13.9%。耕地减少主要有四方面，即建设占用、生态退耕、农业结构调整及其他原因。在具体乡镇方面，复盛镇和五宝镇，建设占用耕地面积比例很小。而生态退耕和农业结构调整是该区耕地减少的主要原因。五宝镇1997～2004年耕地减少107.7hm2，其中生态退耕53.5hm2，农业结构调整32.8hm2，两者就占到该镇耕地减少的80.1%。
3.2.4 生态退耕是基本农田数量下降的主体
2004年辖区内基本农田总量为4883hm2，1997～2004年8年间基本农田共减少总计97hm2，其中生态退耕面积90.8hm2，占7年耕地减少量的93.6%，主要集中在复盛镇和五宝镇。由于《规划》在编制时，将＞25°的坡耕地划入基本农田范围。在《规划》实施中发现了问题，通过法定程序将 90.8hm2 坡耕地合法退耕。其次，建设占用基本农田1.8hm2 属违法用地，已采取相关处理措施。再次，农业结构调整4.4hm2，主要由耕地转变为坑塘、养殖水面。
4 重庆市江北区耕地及基本农田保护中面临的问题与建议
4.1 江北区耕地及基本农田保护中存在的主要问题
上述耕地和基本农田的数量和质量的变化及若干新特点的出现，反映了当前江北区经济建设快速发展的客观需求，是江北区经济和社会发展过程中土地资源供需矛盾尖锐化的具体体现。
4.1.1 城乡结合部规划滞后，集体建设用地利用粗放，耕地数量急剧减少
由于地方政府以前对规划重视不够，城市总体规划和土地利用总体规划不完全衔接，加上地方经济实力不足、城乡结合部农村居民点改造滞后及土地利用和土地市场管理较为薄弱等因素的影响，城乡结合部除已形成规模的大型企业外，家庭作坊式工商企业零散分布，许多企业分布于城市对外交通干道两侧，且类型多样，规模各异，土地资源浪费现象突出［2～3］。像石马河、大石坝、观音桥、五里店这些街道、乡镇1997～2004年耕地减少的原因全部为建设占用。
其他乡镇如寸滩2004年耕地总面积为304.5hm2，《规划》要求其2010年耕地保有量为574.1hm2，也就是说寸滩要在现有的基础上补充耕地269.6hm2，按照《规划》的控制值，唐家沱要补充274.7hm2。在未来6年内，同样复盛要补充36.7hm2，也有一些乡镇、街道像郭家沱、鱼嘴、五宝虽然2004年耕地面积没有超出2010年耕地保有量控制指标，但未来6年中保持耕地和基本农田保有量稳定，任务艰巨。
4.1.2 土地市场秩序不够完善，加大了耕地和基本农田保护的难度
（1）现行法规对集体建设用地流转的限制，不利于存量集体建设用地的盘活和集约利用。现行法规对集体建设用地进入市场流转如何规范和管理，目前还没有明确、具体的规定，集体土地所有权的财产权还没有完全实现的途径，土地管理权与土地所有权间界限的模糊性等，都限制了农民集体对其所拥有的土地行使最终的处分权，从而也限制了集体建设用地的流转，使城乡结合部的存量集体建设用地得不到充分的盘活，不利于推动城乡结合部土地的集约利用，因此必然会加剧新增建设用地的供需矛盾，不利于耕地保护目标的实现。
（2）由于土地管理及交易政策的不完善，导致本区政府对土地市场的统一管理和建设用地的优化配置造成困难，从而可能导致耕地和基本农田得不到高度保护［4］。
4.1.3 耕地保护有关政策不能完全适应江北区农业和农村经济发展的新形势
近年来由于农产品供求形势已发生变化，农业、农村经济的发展已经进入了新的阶段，对农用地利用提出新的要求。江北区粮食播种面积逐年减少，全区已经在近8年内通过农业结构调整要调减耕地114.4hm2，具体到各乡镇、街道：五宝通过农业结构调整耕地减少32.8hm2、复盛31.5hm2、鱼嘴26.9hm2、郭家沱16.8hm2、唐家沱2.5hm2、寸滩3.9hm2。面对土地利用方式变化频繁的情况，对耕地特别是基本农田改果园、改养殖用地和设施农业的管理制度不健全，耕地减少的考核、补充耕地的标准等政策不明确，不能完全适应农业结构调整的需要。
4.1.4 一些乡镇完成补充耕地任务面临诸多困难，影响耕地总量动态平衡的实现
（1）补充耕地的途径受到限制 由于生态环境保护、经济发展需要，几个耕地后备资源较丰富的乡镇，如鱼嘴、复盛、五宝等，严格控制未利用地开发，已规划的耕地后备资源不能开发成耕地，加上资金限制，又没有更多资金搞土地整理，给完成补充耕地任务、实现耕地总量动态平衡带来困难。
（2）耕地总量动态平衡的有关政策还不十分明确，国家和地方对确保耕地保有量问题还缺乏具体的考核办法，对耕地总量的统计，包括减少和增加耕地的统计口径虽有原则性意见，但还没有出台可操作的规定。
4.2 促进江北区耕地及基本农田保护的建议与对策
当前江北区经济建设过程中出现的耕地和基本农田方面的问题，在很大程度上反映了经济发展、生态建设的需要。对于已经暴露出来的问题，各级土地管理部门应从江北经济社会可持续发展战略的高度，充分认识做好耕地保护和基本农田管理的重要意义，积极主动地为经济建设服务。
（1）严格执行土地用途管制制度，保护耕地和基本农田
要加强本区《规划》的实施管理，切实发挥土地利用总体规划在土地利用管理中的“龙头”作用，切实落实土地用途管制制度。在城乡结合部土地利用管理中，在做好城市总体规划和土地利用总体规划衔接工作的基础上，严格按规划实施土地用途管制，促进规划的实施［5］。
（2）按照实事求是的原则，解决经济快速发展乡镇的规划指标问题
对本区内规划指标不足的，应按照实事求是的原则和法规规定的程序，做好土地利用总体规划的调整工作。对因经济快速发展已经提前完成耕地指标的街道（镇），应严格检查和考核其规划实施工作，并对其存量建设用地利用效率进行科学评价；对通过检查和考核，对存量建设用地进行了合理利用的地区和城市，应允许其在经国土资源部同意的前提下，按照兼顾经济发展、耕地保护和生态建设的原则，做好土地利用总体规划的修编工作［7］。
（3）规范本区城乡结合部集体土地流转，提高建设用地集约利用水平，稳定耕地数量对本区内新增建设用地实行统一转用、统一开发、统一供地。建立有效的土地流转机制，进一步完善土地市场管理，规范市场秩序，提高建设用地集约利用水平。
参考文献
［1］陈海燕，彭补拙.耕地保护一般原则与模式研究［J］.南京大学学报（自然科学版），2001，37 （3）：305～307
［2］耕地保护与经济发展关系调研组.当前经济建设中的若干新情况与土地利用管理及耕地保护政策调研报告.调研报告，2002，12
［3］汤建东.基本农田保护的困境与对策.南方农村，2005，1
［4］余庆仁.耕地保护的对策思考.浙江社会科学，1998，6
［5］李萌.关于加强耕地保护的思考.农村经济问题，2004，6
［6］重庆市江北区土地利用总体规划1997～2010年
［7］关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知，国土资发［2005］128 号，2005，9
㈢ “两型社会”建设与土地管理改革创新
湖南省国土资源厅副厅长颜学毛
建设资源节约型、环境友好型社会，是党中央、国务院立足我国国情作出的一项重大战略决策，也是经济社会发展的必然选择。在建设“两型社会”实践中，如何推进土地管理改革创新，建立保障和促进科学发展的土地管理新机制，是国土资源部门面前的新课题。我结合湖南推进长株潭城市群土地管理综合配套改革的情况谈一谈。
一、“两型社会”建设对土地利用提出了新要求
从土地利用的角度讲，建设“两型社会”，就是严格保护耕地，统筹和优化各业用地与布局，提升集约节约用地水平，保障和促进经济社会又好又快发展。其基本要求体现在：
（一）耕地保护目标要落实
解决我国13亿多人口的吃饭问题，始终是头等大事，必须保有一定数量和质量的耕地。湖南是粮食主产区和重要商品粮生产基地，耕地保护任务十分艰巨。湖南省现有耕地面积378.89万公顷，排全国第19位；人均耕地只有0.85亩，仅为全国平均水平的61.5%，排全国第25位，有9个市（州）、56个县（市、区）人均耕地低于联合国粮食组织确定的最低警戒线。随着湖南经济社会发展，一批铁路、公路等基础设施的兴建，耕地保护压力日增。能否贯彻落实好中央精神，在严守耕地底线的基础上推进经济社会又好又快发展，既是衡量国土资源部门管理能力与水平的重要标准，也是建设“两型社会”的必然要求和重要内容。为此，必须按照“两型社会”的要求，大胆改革创新，进一步创新耕地保护机制，在严格控制建设占用耕地特别是基本农田，严格落实“占补平衡”制度的同时，完善耕地保护指标体系、考核评价体系，建立政府与农民共同责任体系与机制，确保耕地保护战略目标的实现。
（二）合理用地需求要保障
发展是硬道理，科学发展的第一要义是发展，解决经济社会中存在的突出问题要靠发展。保护、管理土地资源的目的不是为了保护而保护、管理而管理，最终还是为了更合理利用，保障科学发展。为经济社会发展提供用地保障，是土地管理工作永恒的主题，也是国土资源部门义不容辞的责任。湖南处于工业化和城镇化中期，其水平均低于全国平均值。同时，湖南又是中央确定的中部崛起战略核心，她的发展对土地需求十分强劲。在推进和提升湖南省工业化、城镇化进程中，保障与保护的矛盾更加显得突出和要较好地解决这一矛盾，我们必须按照“两型社会”的要求，努力找准保护资源和保障发展的结合点，通过土地管理制度综合配套改革，大胆创新，破解统筹各业用地、统筹城乡难题，以保护促发展，以发展促保护。
（三）节约集约利用水平要提高
过去我们的用地观念主要着眼于新占地，对增量控制不严，对存量挖潜不够，导致土地节约集约利用水平较为低下。据统计，我国城市土地40%以上低效利用，5%处于闲置状态。而湖南的土地利用效率情况还低于全国平均水平。2007年我们开展了一项调查，统计分析全省城市容积率平均不到0.3,40%的土地处于低效利用状态，77个开发园区地均投资和地均GDP仅为全国平均水平的60%。如何围绕促进“两型”社会建设，着力转变土地利用方式，切实提高土地利用效率，进一步优化土地利用结构，建立健全促进节约集约用地的长效机制，已成为当前土地管理改革创新的重中之重。
（四）农民合法土地权益要维护
土地是民生之本，土地问题是广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。建设“两型社会”的目的是为了实现科学发展，而科学发展观的核心是以人为本，最终是为了人民群众。在“两型社会”建设综合配套改革过程中，任何土地制度方面的改革创新，都不能损害、侵害农民合法的土地权益，要以维护农民的生存权、发展权为前提。无论是土地征收制度改革，还是城乡建设用地增减挂钩、集体建设用地流转、统一城乡土地市场，都必须把发展好、维护好、实现好最广大人民群众的利益放在突出的位置，坚持改革进程共同参与，改革成果一齐分享。
二、长株潭“两型”社会建设土地管理改革创新设想
长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革获得国家批准，是湖南实现科学跨越、富民强省，促进中部崛起的重大历史机遇，也为推进土地管理改革创新提供了一个宽广的平台。在国土资源部和湖南省委、省政府的统一部署下，我们以“两型社会”建设为契机，借鉴其他试点区域的先进经验和做法，立足湖南和长株潭城市群实际，大胆创新，积极探索构建保障和促进科学发展的土地管理新机制。
（一）长株潭城市群基本情况
长株潭城市群地处湖南中北部、湘江下游、京广铁路和京珠高速公路沿线，是一个以长株潭为中心，1个半小时通勤为半径的区域范围，包括长沙、株洲、湘潭和岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳等8个城市。该城市群的核心区是长株潭3市，呈品字形分布，两两相距不到40km，处于我国贯穿东西、连接南北的“大十字”区域。3市土地总面积280.96万公顷，其中农用地236.4万公顷（耕地62.33万公顷），占总面积的84.16%；建设用地29.58万公顷，占总面积的10.53%；未利用地14.98万公顷，占总面积的5.31%。该城市群汇集了4个国家级开发区为代表的18个开发区，工业、交通发达，经济总量达到了全省的38%，城市化率达到51%，年用地量为全省的40%左右，是湖南经济发展水平最高、要素集聚能力最强、最具发展潜力的区域。
近年来，我们认真落实中央加强土地调控的一系列政策措施，严格落实耕地保护责任，大力推进节约集约用地，加强土地执法监察，长株潭地区土地管理秩序总体比较规范，已连续8年实现耕地“占补平衡”，土地利用效率大幅提高，长沙市新河三角洲节约用地模式在全国得到推广。但土地管理和利用方面仍然存在一些突出问题。一是土地供需矛盾日益突出。“十五”期间以来，长株潭3市建设用地年均增加30km2。随着综合改革试验的推进，城市化、工业化进程加快，用地需求将保持强劲增长。二是土地利用效率相对较低。土地产出水平最好的长沙高新区、株洲高新区的土地产出也仅有5亿～8.5亿元/km2，低于发达地区工业园区的地均产出水平。三是土地生态环境退化。四是耕地后备资源不足。长株潭城市群土地利用率远高于全国、全省平均水平，土地后备资源匮乏，耕地“占补平衡”的压力日渐增大。破解长株潭城市群发展的用地难题，必须推进土地管理改革，努力构建严格保护耕地和节约集约用地的体制机制，提高土地资源的可持续利用能力。
（二）“两型社会”建设土地管理试验改革的初步构想
长株潭城市群“两型社会”建设土地管理配套改革的总体思路是：以科学发展观和党的十七大精神为指导，以建设资源节约型、环境友好型社会为目标，以严格保护耕地和节约集约用地为主题，正确处理保护资源与保障发展的关系，转变土地利用观念，创新土地管理模式，探索建立保障科学发展的土地管理与利用新体制、新机制，基本形成区域一体的土地市场体系和比较完善的土地利用监管体系，走出一条耕地资源得到有效保护、发展用地得到有效保障、土地资源得到充分发挥的新路子，实现土地开发利用与经济社会发展、生态环境保护相协调。
1.创新规划计划管理模式，优化土地利用布局和结构
一是开展编制实施国土规划试点。在第二次土地调查的基础上，按照优化国土开发格局、统筹区域协调发展的总体要求，编制长株潭城市群国土规划，明确未来一段时期该地区的空间发展战略，统筹安排产业发展、功能分区、重大基础设施布局、城乡建设、土地利用与生态环境保护，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调。二是完善土地利用规划体系。打破行政区划，组织编制长株潭城市群土地利用专项规划，纳入全省土地利用总体规划，在全省范围内统筹考虑该地区的耕地保有量、建设用地总规模等控制指标，统筹协调长株潭城市群不同行政区和功能区的用地安排，统筹安排土地利用的规模、结构和时序。三是实施土地利用分区管制制度。根据不同区域的土地资源禀赋、自然生态、环境容量、人口状况、开发利用状况和区域发展分工等因素，科学确定城乡建设用地、耕地和基本农田、生态用地的空间范围，明确界定各区域地块的主体功能，实施差异化的土地利用政策，落实严格的土地用途管制制度。四是完善规划实施机制。试行土地规划许可制度和规划实施中期评估制度，建立与“两型”社会建设发展相适应的规划修改工作机制。五是改革土地利用计划管理方式。长株潭地区土地利用计划由国家单独下达，省人民政府统筹安排使用，确保区域规划的实施。
2.创新耕地保护制度，严守耕地保护底线
一是完善耕地保护责任制度。健全省、市、县、乡四级耕地保护目标体系和责任体系，实行目标管理责任制度，完善考核指标体系和考核办法，把耕地保护责任目标履行情况作为领导干部政绩考核的重要指标。二是实行耕地和基本农田保护有偿调剂制度。坚持全省耕地总量动态平衡的原则，建立耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度，对部分地区确实无法实现耕地和基本农田保护责任目标时，可以在全省范围内实施补充或补划，对补充、补划地区给予经济补偿。三是建立耕地保护激励机制。从耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发资金中划出一定比例，建立耕地保护基金，主要用于土地开发整理、基本农田保护和建设、农田基础设施建设及对承包农户的直接补贴，调动耕地承包人保护耕地的积极性。四是完善耕地开发整理复垦制度。编制实施土地开发整理规划，以土地开发整理为平台，按照新农村建设的要求，整合涉农资金，统筹实施耕地整理和农村建设用地整理，推进田、水、路、林、村的综合整治，增加有效耕地面积，改善农业生产条件，实现耕地保护数量、质量相统一。完善土地开发整理投入机制，通过对补充耕地的社会组织、个人采取补助、奖励等办法，引导社会组织和个人投资土地开发整理，探索建立财政投入与社会投入有机结合的多元投入机制。
3.改革征地用地制度，切实增强土地调控能力
一是改革用地审批方式。长株潭城市群土地利用总体规划确定的中心城市建设用地范围内的农用地转用和土地征收，在国家下达的计划内，由省人民政府分批次审批，报国土资源部备案。二是健全土地储备制度。长株潭土地利用专项规划确定为建设用地范围内的集体土地，可以按照“先征收后转用”的原则，先行予以征收，纳入政府土地储备，再按照建设时序和农用地转用计划指标，适时实施农用地转用。从土地出让总价款中提取一定比例，建立国有土地收益基金，专项用于土地储备。通过采取土地使用权抵押、土地收益质押贷款等方式，扩大土地储备融资渠道。三是实行城乡建设用地增减挂钩。探索城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的实施机制和管理制度。在土地利用总体规划确定的用途分区基础上，对部分利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地和城镇规划“圈外”工矿废弃地进行整理，在质量相当的前提下，将整理新增的农用地、耕地面积等量核定为建设占用的农用地、耕地指标，直接置换用于农村居民点和城镇建设。四是创新征地补偿安置制度。长株潭城市群的征地补偿实行统一的征地区片综合地价。探索建立征地协议制度，完善征地程序。按照土地补偿费用于被征地农民的原则，制定和完善征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配管理使用办法。坚持“先安置后拆迁”的原则，采取公寓式安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种形式妥善安置被征地农民。调整土地收益分配，从土地收益中建立被征地农民保障基金，用于补贴被征地农民社会保障支出，建立完善被征地农民社会保障体系。
4.建立集体建设用地使用权流转制度，促进集体建设用地优化配置与高效利用
一是严格控制流转范围。城市规划区范围外的集体建设用地使用权，符合土地利用总体规划的，可以依法流转。除乡镇（村）公共设施、公益事业用地以及农村村民依法批准的宅基地以外，集体建设用地实行有偿使用。兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，股份制企业，联营企业等，可以采取出让、出租、入股、联营等方式有偿取得集体建设用地，但应符合国家有关产业政策，并不得用于商品住宅开发和城镇居民建住宅。以有偿方式取得的集体建设用地使用权，可以采取转让、出租、抵押等形式进行处置。城市规划区范围内已依法取得的集体建设用地使用权需要转移的，必须在依法征收后，按照国有建设用地使用权出让的相关规定办理。二是规范流转程序。实行集体建设用地交易许可制度。集体建设用地有偿使用，应当经本集体经济组织村民会议或者村民小组会议2/3以上成员，或者2/3以上村民代表的同意，并经县级以上国土资源部门审查批准。在同等条件下，集体建设用地应当优先确定给本集体经济组织成员使用。集体建设用地用于工业、商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有建设用地使用权公开交易的程序和办法，在土地交易场所通过公开招标、拍卖、挂牌等方式，确定土地使用者，签订书面的集体建设用地有偿使用合同。三是规范收益分配管理。农村集体经济组织取得的集体建设用地流转收益，纳入农村集体财产统一管理，专项用于集体公共设施、公益事业建设、村民社会保障支出和本集体经济组织发展生产。土地收益的收取和使用情况向本集体经济组织成员公开，接受监督。
5.完善激励约束机制，推进节约集约用地
一是加大市场配置资源力度。在完善长株潭3市土地有形市场的基础上，建立长株潭地区统一的土地市场信息发布体系。在不改变国有土地使用权出让主体、不改变出让方案审批权限、不改变出让金收取渠道的前提下，统一发布土地市场信息，统一市场交易规则，统一市场监管。逐步将城镇国有土地出让和转让、城镇划拨土地入市、农村集体建设用地流转纳入城乡一体的土地有形市场，强化对城乡土地市场的统一监管，规范土地市场秩序。严格执行经营性国有土地使用权“招拍挂”出让制度，试行经营性基础设施用地有偿使用，逐步缩小划拨供地范围。二是建立统一的地价体系。结合长株潭三地的经济社会发展水平和土地开发利用状况，统一确定各地的基准地价、工业用地最低价、协议出让最低价，形成有梯度的地价体系，做到三市地价相互衔接。根据土地利用效率实施差别化的土地税费政策，利用地价杠杆促进土地资源优化配置。三是探索节约集约用地发展模式。完善项目用地定额指标体系，严格项目用地准入条件。在园区开发、新区建设、旧城改造、拆迁安置等方面开展节约集约用地模式试点，试点区域实行统一规划，并在用地计划指标、税费征缴方面予以支持。四是完善节约集约用地考核评价制度。实行城镇建设用地和开发园区节约集约用地考核评价制度，制定考核办法，完善考核指标，严格组织考核，考核评价结果与农用地转用计划指标挂钩，作为干部政绩考核评价的重要内容。
6.完善土地利用监管机制，提高土地管理水平
一是健全土地利用动态监测体系。充分运用现代遥感、信息等技术，及时全面准确掌握每块土地的类别、权属、面积、分布和利用状况，完善各类土地利用数据库，实现土地资源变化信息的快速更新，对各地土地供应、开发、利用、闲置等情况进行适时监测，定期公布监测结果，并作为下一年度新增建设用地计划指标安排的依据。二是加强建设用地批后监管。建立宗地供地备案审查制度、土地利用合同管理制度、建设项目用地跟踪检查和竣工用地复核制度，加强对批供管用各环节的管理，促进依法管地依法用地。三要完善执法监察机制。按照“防范在前、发现及时、制止有效、查处到位”的总要求，建立健全审批与监管并重、预防与查处有机结合的工作机制，加强动态巡查和卫片执法检查，健全部门协作和联合办案机制，完善行政执法责任制度和责任追究制度。
7.理顺土地管理体制，统筹协调推进改革工作
一是建立长株潭土地管理专门工作机构。在省国土资源厅设立副厅级的长株潭试验区土地管理局，作为省国土资源厅的派出机构，负责起草长株潭地区土地管理政策，组织编制实施长株潭城市群土地利用专项规划，统筹协调长株潭三市土地利用工作。二是强化国土整治管理体制。按照“耕地保护优先”的原则，进一步明确土地开发整理与农田水利建设、村庄整治的关系，调整充实各地国土整治机构，理顺与农业、水利等部门的关系，建立国土整治统一管理体制和集中投入机制。建立健全省级国土整治机构，强化管理职能，负责组织编制和实施全省国土整治规划，承担耕地、基本农田跨区域统筹和异地补充补划等工作。三是完善土地储备机构。进一步健全土地储备机构，落实工作职能，科学编制和实施土地储备计划，增强土地储备对土地市场的调控能力。
㈣ 江苏省省级园林城市考核细则
一、指导思想 以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以加强城市生态环境建设，创造良好人居环境，促进城市可持续发展为中心，按照政府组织、群众参与、统一规划、因地制宜、以人为本、讲求实效的原则，建成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美的城市绿化体系，弘扬城市文化，优化城市生态，提高城市品位，促进人和自然相和谐，经济社会发展与生态环境相协调。 二、申报程序 具备《江苏省园林城市评选标准》规定条件的省辖市、县级市和县城镇，可以按规定申报江苏省园林城市。在每年6月份前，由申报城市提出申请，经省辖市人民政府审核后报省人民政府，并抄送省建设行政主管部门。 三、申报材料 申报材料应包括以下几方面内容： （一）城市人民政府关于创建省级园林城市情况的报告。 （二）城市基本概况、城市环境及其建设保护情况。 （三）城市绿地系统规划及其评审意见和批准文件。 （四）城市绿地系统规划和城市“绿线”管理实施情况。 （五）城市各类绿地建设与养护管理情况。 （六）城市园林绿化行业管理综合情况。包括园林绿化法规建设及执法管理，园林绿化工程设计与施工管理，资金筹措与投入，机构设置与队伍建设，行业改革与体制创新，园林绿化科研成果等。 （七）园林式单位、园林式居住区创建以及全民义务植树的情况。 （八）风景名胜区管理及风景名胜资源保护情况。 （九）城市特色风貌、古典园林、历史文化遗存的保护情况。 四、考核验收 根据申报城市提出的申请，由省建设行政主管部门牵头组织对申报城市进行城市园林绿化现状进行遥感测定，核实城市绿化有关指标，并对申报城市的创建工作进行初步验收，再组织省有关部门和专家组进行现场考核验收，提出审核意见报省政府。 五、命名管理 对符合《江苏省园林城市评选标准》的城市，经省人民政府批准，命名为“江苏省园林城市”。 对获得“江苏省园林城市”称号的城市，由省建设行政主管部门会同有关部门每5年复查一次。复查不合格的，限期整改。经整改仍不合格的，报请省人民政府批准，撤销其“江苏省园林城市”称号。 六、工作要求 城市园林绿化建设是城市基础设施建设和生态环境建设的重要组成部分，创建园林城市是一项系统工程，应该加强领导，明确目标，落实措施，稳步实施，积极推进创建活动。 （一）科学规划，注重实效。立足城市发展的目标和定位，科学制定城市绿地系统规划，稳步推进城市园林绿化建设。充分体现以人为本的理念，把园林绿化建设作为城市生态环境的重点，努力创造优美、和谐、宜人的人居环境，全面提高城市生态环境质量，促进城市可持续发展。 （二）因地制宜，体现特色。注重继承和发扬传统园林绿化的精髓，研究和借鉴国内外园林绿化的先进经验和做法，结合城市自然风貌，不拘一格创造特色，展示现代园林绿化建设的时代特征与魅力。重视保护和挖掘城市历史文化，紧密结合城市园林绿化建设，提高城市文化内涵，塑造城市个性和特色，提升城市品位。 （三）循序渐进，稳步发展。制定切合实际的园林城市创建目标和实施计划，加强组织管理，加大投入，稳步推进城市园林绿化建设。在努力增加绿化总量的基础上，建设一批园林绿化精品工程，提升城市生态环境和园林绿化景观质量的整体水平。克服创建工作中的薄弱环节，保持均衡发展，切不可忽视质量，急于求成。通过提高园林绿化规划、设计、建设和管理的整体水平，逐步达到园林城市建设的各项指标，实现创建园林城市的目标。 江苏省园林城市评选标准 园林城市评选标准重点是考核创建城市在园林绿化规划、建设、管理方面的水平和成效。 一、组织领导 （一）认真贯彻国务院《城市绿化条例》和《江苏省城市绿化管理条例》。地方管理法规规章配套健全。 （二）城市人民政府高度重视城市绿化和生态环境建设，创建园林城市指导思想明确，创建活动组织有力，政策落实，资金保障，创建工作取得显著成效。 （三）结合城市实际，因地制宜，科学合理、创造性地开展城市园林绿化和生态环境建设，具有示范、推广作用。 （四）城市园林绿化管理机构健全，职责明确，行业管理规范。 二、规划编制 （一）按照建设部有关城市绿地系统规划编制的要求，完成新一轮城市绿地系统规划编制或修编，按规定通过评审，并已批准实施。 （二）城市公园绿地、居住区绿地、单位附属绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地及道路绿化布局合理、功能齐全。 （三）按照建设部《城市绿线管理办法》，划定城市“绿线”范围，经批准后公布，并纳入城市总体规划。 （四）编制完成城市规划区范围内生物物种多样性保护和发展规划，划定国家重点生物多样性保护区。 三、资源及景观保护 （一）突出城市文化和地方特色，保护历史文化措施有力，效果明显，文物古迹及环境得到有效保护。 （二）风景名胜资源及城市自然山体、水体、植被等保护良好，自然和人文景观得到充分展现。 （三）城市古树名木建档挂牌，保护管理制度健全，责任落实，措施有力。 （四）城市建筑物和构筑物风格协调、和谐美观。 （五）户外广告管理规范，制度健全，效果明显。 四、园林绿化管理 （一）执法管理有力，“绿线”管理制度落实、有效，杜绝擅自侵占城市绿地、砍伐树木、破坏绿化和风景名胜资源的事件。 （二）城市建设工程项目配套绿化设计按规定进行审查，近两年完成的工程项目配套绿化达标率达到85%以上。风景名胜区内的重大建设项目选址按规定审批。 （三）园林绿化建设工程按照有关规定实施招投标，杜绝无证设计和施工。园林绿化养护管理资金落实，各类绿地养护良好。 （四）实行园林绿化管养分离，推进养护作业市场化，施工及养护管理作业基本实现机械化。 五、园林绿化水平 （一）指标体系 经遥感技术鉴定核实，省辖市城市建成区绿化覆盖率达到37%，绿地率达到32%，人均公共绿地面积大于6.5平方米。各城区的绿地布局均衡，绿化覆盖率和绿地率分别不低于30%和25%，人均公共绿地面积不低于5平方米。县级市和县城建成区绿化覆盖率达到39%、绿地率达到34%、人均公共绿地面积大于7.5平方米。 （二）建设原则 1、注重继承和弘扬传统文化，积极探索创造新风格。 2、注重绿地生态效益和植物物种多样性，绿地建设以植物造景为主，植物材料适地适生，植物品种多样化，没有移植外来古树名木和大量移植大树的现象。植物配置科学合理，乔灌花草相结合，形成优美丰富的植物景观。 3、园林建筑、小品能体现城市特色和历史文化风貌，与周围环境协调，具有文化内涵和时代气息。 4、因地制宜，普遍开展垂直绿化、屋顶绿化等立体绿化，景观效果良好。 （三）公园绿地 1、市级、区级、居住区级公园及游园绿地布局合理，满足居民游憩活动的需要，基本做到城市居民出行500米有一处2000平方米以上的公园绿地。 2、城市各类公园布局合理，建筑物和构筑物精致，植物景观优美，绿化面积占陆地面积的70%以上，生态环境良好。 3、绿地养护管理良好，植物无病虫害和枯枝败叶，设施维护良好，基本达到城市绿地一级养护标准。 4、满足城市居民休憩、观赏及文体活动的需要，社会效益和生态效益显著。 （四）道路和河道绿化 1、城市道路绿化普及率达到95%，城市基本形成林荫路系统。 2、新建道路绿化符合有关城市道路绿化规划与设计规范的要求，市区主干道绿化带面积不少于道路总用地面积的30%，次干道绿化带面积不少于道路总用地面积的25%，建成几条景观优美的园林式城市道路。 3、江、河、湖、海等水体沿岸绿化良好，各具特色，形成城市绿色风光带。 （五）居住区绿化 1、70%以上居住区绿化达到《江苏省城市居住区和单位绿化标准》，其中近5年新建和改造的居住区绿化全部达标。建成一批省级园林式居住区，其中省辖市不少于5个，县级市不少于3个，县城镇不少于1个。 2、居住区园林绿化养护管理人员和资金落实，绿地养护良好，植物基本无病虫害和枯枝败叶，设施维护良好，达到城市绿地二级养护标准。 3、居民积极开展庭院、阳台、屋顶、墙面、室内绿化美化活动，取得良好效果。 （六）单位绿化 1、城市各单位重视庭院绿化美化工作， 60%以上单位绿化达到《江苏省城市居住区和单位绿化标准》，其中近5年新扩改建工程90%达标。建成一批省级园林式单位，其中省辖市不少于20个，县级市不少于10个，县城镇不少于5个。 2、各单位积极开展庭院、屋顶、墙面、室内绿化美化活动，取得良好效果。 （七）生态和防护绿地 1、按照城市绿地系统规划和城市卫生、安全、防灾、环保等要求，建设防护绿地及绿化隔离带，基本形成城市绿化防护林体系，各类防护林带、绿化隔离带功能显著。 2、注重城市大环境绿化，形成城乡一体的绿化格局。 3、行政区域内森林、湿地和生态脆弱区等特殊生态系统得到有效保护。 （八）生产绿地 1、全市生产绿地总面积占城市建成区面积的2%以上。 2、园林植物引种、育种工作成绩显著，培育出一批适应当地条件的优良品种。 （九）城市全民义务植树 1、积极开展城市全民义务植树活动，形式多样，讲求实效，起到良好的宣传推动作用。 2、植树成活率和保存率均不低于85%，尽责率在80%以上。 六、其他 （一）经遥感测定绿化三项指标达不到标准的，暂缓验收。 （二）未编制或修编新一轮城市绿地系统规划，或未按规定评审和批准实施，暂缓验收。 （三）未划定城市“绿线”或未实施城市“绿线”管理制度的，暂缓验收。 （四）连续发生重大破坏城市绿化成果或破坏风景名胜资源事件，或发生重大破坏城市绿化成果、风景名胜资源事件未按照法律法规处理的，暂缓验收。
㈤ 土地复垦新增土地国家如何补贴
土地复垦新增土地国家补偿按照《土地复垦条例》指导进行。
《土地复垦条例》是为落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，规范土地复垦活动，加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，根据《中华人民共和国土地管理法》制定。
由中华人民共和国国务院于2011年3月5日发布并实施。其中第五章是专门说明土地复垦奖励措施的。
(5)生态用地考核扩展阅读：
1、土地复垦，是指对被破坏或退化的土地的再生利用及其生态系统恢复的综合性技术过程。
2、生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。
但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称历史遗留损毁土地），由县级以上人民政府负负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复。
3、土地复垦一般有三类不同的复垦标准。
（1）复垦到接近破坏前的自然适宜性和土地生产力水平。
（2）通过复垦改造为具有新适宜性的另一种土地资源。
（3）恢复植被，保持其环境功能。
参考资料来源：网络-土地复垦条例
㈥ 如何建立生态有价评估制度
首先，要健全自然资源资产产权制度和用途管理制度。
推进不动产管理，制定《不动产登记条例》或《不动产登记实施办法》，对土地、房屋、草原、林地、水域、滩涂、矿产等不动产进行统一确权登记。完善自然资源资产产权制度，建立健全自然资源资产评估制度，健全自然资源产权交易平台，制定交易目录，完善交易规则，实施矿业权出让、转让工作，探索建立活化使用权、保障收益权、激活转让权的资源管理机制。统筹各项规划，落实用途管制。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，组织实施主体功能区规划，编制生态功能区划实施方案，划定基本农田管制界限，做好城乡规划和各项规划的衔接，确定城镇发展边界。健全节约集约使用制度，制定《节约集约利用土地规定》，深化国有建设用地有偿使用制度改革，提高土地利用效率，开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，发展低能耗绿色建筑，制定控制能源消费总量措施。健全自然资源资产管理体制，摸清各类自然资源资产的所有权、监督权的具体内容和形式主体，梳理各部门在自然资源资产管理方面的职能职责，完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。
其次，建立生态补偿制度。
健全完善重点生态功能区生态补偿机制。建立包括生态补偿性转移支付、生态保护性转移支付、区域引导性转移支付、政策性补助等的生态功能区财政转移支付制度。建立生态补偿性转移支付制度，以生态能值为基础，生态环境破坏度越低，生态外溢价值越高，补偿的程度和力度越大。建立生态保护性转移支付制度，对各地通过自身财力安排的生态保护支出进行适当补助。建立区域引导性转移支付制度，引导提高所辖生态功能区基本公共服务水平，实施跨区生态补偿及保护，重点解决禁止开发区的各类保护和发展问题。建立政策性补助制度，对于国家禁止开发区面积占比较高、辖区内有跨区大型水库等生态外溢性较大的地方，以及资源枯竭城市的生态恢复和地质灾害治理给予补助。
加快建立重点领域补偿机制。以流域水生态保护为总目标，积极开展国家重要湿地和国家湿地公园生态效益补偿试点，探索湿地生态补偿机制。针对矿产资源开发，完善矿山生态恢复保证金制度，提高保证金缴纳标准，改革缴纳和退还方式，对于重金属矿区、重要生态功能区周边矿区、矿业城市、历史遗留矿区，建立矿山生态风险补偿机制。在重点旅游区适时开展旅游业反哺机制。提高水电开发生态补偿标准和力度。建立生态移民安置机制。综合运用政策、智力、资金等补偿手段，多渠道促进生态补偿制度落实。
逐步建立市场化补偿机制。积极推进森林碳汇交易试点，研究建立具有主要树种的碳汇计量参数与模型，研究开发相关林业碳汇项目方法学。探索开展森林碳汇补偿试点，建立森林碳汇补偿市场形成机制，培育森林碳汇补偿市场需求机制。推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。发展环保市场，探索节能量、碳排放权、排污权、水权、森林碳汇交易。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理，进一步加强城市基础设施建设，完善污水处理设施社会化运行制度。推进排污权交易、碳减排量交易的市场建设，建立碳排放量和污染物排放量的企业层次的数据库，建立排放指标的收储、分配和回收制度，发展新型交易品种，逐步建立横向的排放权交易市场。探索发展基于碳资产的金融衍生产品与工具。
完善生态环境监管制度
第一，推进新环保法全面落地。新环保法明确规定了环境保护领域的基本法则，规定了地方政府、企事业单位和公众的环境保护权力、责任与义务。目前，我国已有30部涉及环境保护的法律、90部相关的行政法规，初步形成了环境保护的法律法规体系。《环境保护法》在环境保护的法律法规体系中处于重要的基础性地位，相当于环境领域的上位法，其他环境保护的单项法律，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，在修订和执行中都应遵循并服从于《环境保护法》。因此，推进新环保法全面落地，可以为建设生态文明提供了坚实的法律基础和法制保障。
第二，探索生态红线管控制度。划定生态保护红线的目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口、资源、环境相均衡，经济、社会、生态效益相统一。在生态保护红线的框架下，应加快推动构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大体系。同时，严格落实主体功能区规划，建立国土空间开发保护制度和资源环境承载能力监测预警机制，开展资源环境承载能力评价。根据生态红线要求，研究制定生态红线保护管理办法和措施，严守划定的森林、湿地、物种等生态红线，加大对越线行为的惩戒。逐步把生态红线区域保护的各项经费纳入财政预算，明确保护资金的财政拨款渠道，确保生态红线区域的各项工作资金得到保障。
第三，完善污染物排放监督体制。一是完善污染物排放许可制，实行污染物排放总量控制制度。尽快在全国范围内建立统一的、覆盖主要污染物的污染物排放许可制，规范污染物排放行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。企事业单位是污染排放的主体，要实行企事业单位污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性特征污染物总量控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善紧密衔接，做到增产不增污或增产减污。二是构建统一监督所有污染物排放管理体制。应当把改善环境质量作为环保工作的出发点和落脚点，建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等污染源排放的污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。严格环境法规政策标准，进行综合管理，实现要素综合、职能综合和手段综合，实现污染治理的全防全控。协调处理好污染治理、总量减排、环境质量改善的关系，把环境质量反降级作为刚性约束条件，确保区域、流域、海域的环境质量不降低，生态服务功能不下降。
第四，健全环境预警联动机制。一是健全资源环境承载能力预警监测机制。一定地域的资源禀赋和环境容量限定着其所能支撑的经济和人口规模，决定着生态系统服务功能和生态产品提供能力，也是生态文明的重要标志。应当以流域、区域生态环境质量的状况及其变化、损害健康的重点污染源和污染物排放情况为基础，构建监测预警机制，对水土资源和环境容量超载区域及时亮红灯，促进发展方式、产业结构及布局的调整优化。二是建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。抓好森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护修复，促进流域、沿海陆域和海洋生态环境保护的良性互动，促进沿海陆域流域和近岸海域之间、流域上下游不同行政区域之间、自然保护区和重要生态功能保护区内外之间的统筹保护。建立污染防治区域联动机制，对大气污染防治的重点区域陆续建立联防联控机制；对于水污染防治，根据陆地和海洋国土空间的统一性，把海洋环境保护与陆源污染防治结合起来，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接。
第五，强化公众参与监督机制。生态文明制度建设要更好地发挥群众和社会组织的作用，充分体现政府、公民、企业和其他社会组织共同参与生态文明建设的过程。要大力宣传生态文明理念和环境保护知识，提高全民的环境意识。强化环境信息公开，保障公众的环境知情权、参与权和监督权。及时公开涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评、企业污染物排放等信息，主动向社会通报环境状况和突发环境事件。对涉及群众利益的重大决策和建设项目，广泛听取公众意见和建议。引导企业进一步真实、客观地公开环境信息，监督企业按规定公开污染物排放自行监测信息。加强环境标志认证，倡导绿色消费。畅通环保信访、12369环保热线等信访投诉渠道，实行有奖举报，鼓励环境公益诉讼。建立政府相关部门协作机制，完善政府、企业和社团组织的环境保护参与互动机制。
推行生态优先考核制度
一方面，要建立奖惩分明考核制度。党的十八大报告指出，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。因此，必须彻底转变观念，摒弃以GDP论英雄的思想。根据主体功能定位实行差别化的评价考核制度，建立体现生态文明要求的考核目标体系、考核办法和奖惩机制。加强资源环境统计和核算，取消对限制开发区和生态脆弱的国家级贫困地区生产总值的考核，弱化重点生态功能区生产总值考核，执行以生态保护、环境要素质量、低碳环保产业发展等指标为主的政绩考核，将其纳入地方人民政府绩效考核。对考核优良的相关部门进行表彰奖励，对考核不合格的部门实施问责，考核结果作为领导干部综合考核评价的重要内容和干部选拔任用的重要依据。
另一方面，要建立生态损害追究制度。探索编制自然资源资产负债表，制定自然资源资产负债表编制的总体框架，开展自然资源资产负债表基础理论和核算方法的研究。探索领导干部任期内自然资源资产损益审计制度和生态环境损害责任终身追究制度，对各级政府的主要领导干部实行自然资源资产离任审计，对造成重大生态环境损害的行为追究行政或刑事责任。落实生态环境损害责任终身追究制和刑事责任追究制，推动建立领导干部生态环境保护责任终身追究制度。建立企业环保责任追究制度，震慑企业违法排污行为，完善生态环境损害赔偿制度，将生态环境的损害列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑。
生态文明建设是一项复杂的系统工程，也是一项长期的战略任务。加快生态文明制度建设是深化体制改革的重要抓手，更是建设美丽中国的系统保障。加快生态文明制度建设，必须健全绿色高效决策制度，建立生态有价评估制度，完善生态环境监管制度与推行生态优先考核制度，从而使生态文明制度与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各项制度相互衔接。
㈦ 国务院关于促进节约集约用地的通知（国发[]3号）
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。现就有关问题通知如下：
一、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准
（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。
（二）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。
（三）从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。
（四）严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。今后，各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来。
二、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率
（五）开展建设用地普查评价。各地要在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。
（六）严格执行闲置土地处置政策。 土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。 土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。
（七）积极引导使用未利用地和废弃地。国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。今后，要严格落实被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。
（八）鼓励开发利用地上地下空间。 对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。
（九）鼓励开发区提高土地利用效率。国土资源部要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。
三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制
（十）深入推进土地有偿使用制度改革。国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。要加强建设用地税收征管，抓紧研究各类建设用地的财税政策。
（十一）完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。
（十二）合理确定出让土地的宗地规模。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。合理确定出让土地的宗地规模，督促及时开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。
（十三）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。
（十四）强化用地合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。
（十五）优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。
四、强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用
（十六）高度重视农村集体建设用地的规划管理。 要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。
（十七）鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。
（十八）严格执行农村一户一宅政策。各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
五、加强监督检查，全面落实节约集约用地责任
（十九）建立健全土地市场动态监测制度。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。
（二十）完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
（二十一）加强各类土地变化状况的监测。运用遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。国家每年选择若干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。
（二十二）加强对节约集约用地工作的监管。国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。
（二十三）建立节约集约用地考核制度。制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。 实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。
各地区、各部门要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，切实转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经济结构，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。
国务院
二〇〇八年一月三日
㈧ 北京划定多少市域面积为生态保护红线范围
北京市政府7月发布北京市生态保护红线。北京市生态保护红线面积4290平方公里，占市域总面积的26．1％。生态保护红线是指生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。2017年9月，中共中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年－2035年）》中明确提出，划定并严守生态保护红线，强化刚性约束。
根据规定，北京市生态保护红线严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。生态保护红线划定后，只能增加，不能减少。下一步，北京市将组织开展生态保护红线勘界定标，推进生态保护红线地方立法，建立健全责任体系、监测评估、监督考核、政策激励等制度，保障生态保护红线落地实施、严格执行。来源：新华网
㈨ 国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作实施方案怎么写有范例吗
陕西省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作方案
陕西省环境保护厅
陕西省财政厅
陕西省发展和改革委员会
二○一一年五月
一、适用范围
本工作方案适用于我省列入《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》（以下简称《考核办法》）中“附件3：国家重点生态功能区县域名单”中的41个县区（见附件2）的生态环境质量考核评价。
西安市：周至县
宝鸡市：凤县、太白县
延安市：子长县、安塞县、志丹县、吴起县
榆林市：绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、清涧县、子洲县
汉中市：汉台区、南郑县、城固县、洋县、西乡县、勉县、宁强县、
略阳县、镇巴县、留坝县、佛坪县
安康市：汉滨区、汉阴县、石泉县、宁陕县 、紫阳县、岚皋县、平利县、镇坪县、旬阳县、白河县
商洛市：商州区、洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、镇安县、柞水县。
其中试点县：志丹县、吴起县、镇坪县、旬阳县。
二、组织机构
为指导各市做好考核工作，省环保厅、省财政厅及省发改委联合成立陕西省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作领导小组。
组 长：省环保厅厅长 何发理
副组长：省财政厅副厅长 韩中林
省发改委总工程师 樊维斌
省环保厅副厅长 李孝廉
成 员：省财政厅经建处处长 秦孝忠
省发改委规划处处长 温志刚
省环保厅监测处处长 李大虎
省环保厅规财处副处长 马占斌
省环境监测中心站站长 黄国全
领导小组下设陕西省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作领导小组办公室（以下简称省考核办），办公室设在省环保厅监测处，具体负责国家重点生态功能区县域生态环境质量考核各项日常工作。办公室主任由李大虎兼任。
三、任务分工
省财政厅：负责对考核评价工作的全过程进行指导与监督。
省发改委：负责对南水北调中线水源区汉中、安康、商洛三市的28个县（区）考核评价工作的过程进行指导与监督。
省环保厅：负责考核评价工作的组织实施，编制从2010年开始每年度的陕西省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核报告。
省环境监测中心站：负责考核评价的技术支持工作，整理汇总和审核各市县区报送的数据资料，编写技术审核报告，协助省环保厅完成考核评价工作。
有关市级环境保护主管部门：负责组织辖区内的国家重点生态功能区县域开展生态环境质量考核工作，协调组织水质、空气质量监测、数据整理和审核。
被考核县域人民政府：按照环保部和财政部、省环保厅要求填报相关数据、编写自查报告，完成县域水质、空气质量监测工作。
四、考核程序
（一）列入国家重点生态功能区县域名单中的县级人民政府负责本县生态环境质量考核的自查工作，于每年1月底前向省考核办报送自查报告。
（二）省考核办于每年3月底前将全省的审核报告和审核意见上报环境保护部，同时抄报省财政厅、省发改委（省汉丹江流域水污染防治和水土保持联席会议办公室）。
五、2011年工作计划
以2009年为基准年，考核评价41个县（区）2010年的县域生态环境质量变化情况。
2011年4月20日前：省环保厅联合省财政厅转发环境保护部、财政部联合印发的《考核办法》。
省环保厅和省环境监测中心站参加国家相关培训，准备试点县域生态遥感影像。
省环保厅组织全省7市41县相关人员开展培训，制订陕西省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作方案。
2011年4月25日前：被考核县级人民政府按照《考核办法》及《实施方案》的要求，将自查报告（见附件1）、数据资料报所在市级环保主管部门，各市审核后统一报送省环保厅。
2011年4月30日前：省环保厅对省域内被考核县域的数据进行汇总整理，对数据质量进行审核，形成省级数据审核表并报送环境保护部。
2011年6月30日前：省环境监测中心站于5月15日前完成4个试点县域遥感解译工作。被考核县级人民政府做好迎接环保部抽查准备工作。
六、指标解释
（一）林地覆盖率：指标解释按照国家林业部门概念，数据由县级人民政府林业主管部门提供。
计算公式：林地覆盖率=县域内林地面积／县域面积×100%
（二）草地覆盖率：指标解释按照国家农业部门概念，数据由县级人民政府农业主管部门提供。
计算公式：草地覆盖率=县域内草地面积／县域面积×100%
（三）水域湿地覆盖率：指标解释按照国家水利、林业部门概念。数据由县级人民政府水利、林业主管部门提供。
计算公式：水域湿地覆盖率=（县域内河流面积+湖库面积+滩涂面积+沼泽面积）／县域面积×100%
（四）耕地和建设用地比例：指标解释按照国家农业、国土资源、城建主管部门概念。数据由县级人民政府农业、国土资源、城建主管部门提供。
计算公式：耕地和建设用地比例=（县域内耕地（水田、旱地）面积+建设用地（城镇用地、农村居民地及其他建设用地）面积）／县域面积×100%。
（五）坡度大于15度耕地面积：县域内山区、丘陵地区耕地及坡度≥15°的耕地面积。由县级人民政府农业主管部门提供。
（六）未利用土地面积：县域内沙地、戈壁、裸地、盐碱地等未利用地面积。由县级人民政府国土资源主管部门提供。
（七）SO2排放强度：指单位面积SO2的排放量，单位：千克/平方公里。
计算公式：二氧化硫排放强度= SO2排放量／县域面积
数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。
（八）COD排放强度：指单位面积COD的排放量，单位：千克/平方公里。
计算公式：COD排放强度=COD排放量／县域面积
数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。
（九）固体废物排放强度：指单位面积固体废物排放量，单位：千克/平方公里。
计算公式：固体废物排放强度=固体废物排放量／县域面积
数据来源：环境保护部门环境统计数据，县域面积由国土资源主管部门提供。
（十）污染源排放达标率：污染源排放达标率包括工业污染源排放达标率和城镇污水集中处理设施排放达标率。污染源主要是指县级以上重点污染企业，包括国控、省控、市控和县控的重点排污单位；城镇污水集中处理设施指县城、乡镇工业区、开发区等的污水集中处理设施。
计算公式：污染源排放达标率=达标排放的污染源数量／区域内污染源总数或县域内污染源监测达标次数总和／县域内污染源监测次数总和
数据来源：数据来自环境保护主管部门的环境监测数据。采用污染源监督性监测数据，严格按照地方或者国家颁布的行业污染物排放（控制）标准规定的项目进行监测，暂时没有针对性排放标准的企业，监测项目按地方或国家颁布的污染物综合排放标准规定中的项目进行，具体监测项目由监督管理的环境保护部门确定。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
（十一）水质达标率：指达到Ⅰ-Ⅲ类水质要求的断面占全部监测断面比例。数据来自环境保护部门环境监测数据。
计算公式：水质达标率=认证断面达标频次之和／认证断面监测总频次×100%。
数据来源：环境保护部门环境监测数据。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
（十二）空气质量达标率：指县域城镇空气质量优良以上的监测天数占全年监测总天数的比例。空气质量评价使用API指数法，用污染物日均值评价。
计算公式：空气质量达标率=优良质量天数／全年监测总天数×100%。
数据来源：环境保护部门环境监测数据。未按照《考核办法》要求监测的，未监测频次按不达标次数计算。
七、自查报告
自查报告由被考核县级人民政府完成。自查报告包括被考核县域“数据指标汇总表”和“上报指标与2009年指标比较情况的说明”两部分。
（一）数据指标汇总表
数据指标汇总表分为考核指标汇总表和副填报表两部分。考核指标汇总表主要用于计算被考核县域2009年、2010年EI值以及EI的年际动态值（△EI）。数据副填报表作为判别县域生态环境保护效果的辅助依据。
各县按照各自所属生态功能类型，填写汇总表中特征指标的相关项目。
（二）数据填报要求及注意事项
1.县级人民政府要认真准备，及时收集相关材料，客观填报数据，编写自查报告，保证数据填报规范性、可靠性及报送材料完整性。
2.县级人民政府填报的数据需具有相关部门（如环保、农业、水利、林业、城建等）加盖公章的证明。数据填报表、自查报告及相关的监测报告、数据提供证明报送省级环保主管部门。对于无法收集或获取的数据，需说明原因。
3.填报数据时须注意数据量纲的转换，避免填报出现差错。
4．副填报表中C表空气质量监测数据填报表，若为手工监测应逐次填写监测日的日均值，不得填报月均值或年均值。
八、有关考核指标环境监测方案
被考核县级人民政府每年度按照以下监测方案开展环境监测工作。本县不具备环境监测能力的，应当委托省环境监测中心站或市环境监测站进行监测。
（一）环境质量监测
1．水环境质量监测
水环境监测主要监测地表水。
地表水监测以手工监测为主，自动监测作为补充。
（1）监测断面布设 地表水监测断面的设置应符合国家地表水环境监测技术规范要求。评价县域内至少布设2个监测断面，已有2个水质监测断面(包括国控、省控或市控)的，则按照已有点位开展监测，不足2个监测断面的，应在县域范围内选择最大的河流(水系)和第二大河流(水系)各布设一个监测断面。县域范围内无地表水体的不监测。
（2）监测项目 手工监测项目为《地表水环境质量标准(GB3838—2002)》中表1的指标(粪大肠菌群指标不监测)，并增加流量和电导率项目。
自动监测项目为水温、pH值、溶解氧、电导率，浊度，高锰酸盐指数和氨氮7项指标。
（3）监测时间及频次 手工监测每年监测12次，每月监测一次。
自动监测时间为每日的0:00、4:00、8:00、12:00、16:00、20:00时采样监测。
2．空气质量监测
空气质量监测以自动监测为主，尚未具备自动监测条件的采用手工监测或流动监测。
（1）监测点位 已开展空气质量自动监测的，按已有点位开展监测；尚未开展空气质量自动监测的，在县城人口密集区布设监测点位，至少布设1个点位，开展手工或流动监测。
（2）监测项目 监测项目为总悬浮颗粒物(TSP)、可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)和二氧化氮(NO2)．
（3）监测时间及频次 手工监测和流动监测每月监测1次，连续监测5天；自动监测为每小时监测1次，手工监测方法按《环境空气质量手工监测技术规范》(HJ／T194-2005)所规定的方法和技术要求进行。
3．污染源排放达标率
污染源监测按污染源监督性监测有关规定执行，对国控、省控和市控和县控污染源每季度至少监测一次。
（二）质量保证
水、空气环境质量监测，执行相关的技术规定和标准，建立全程序的质量管理措施。
1．水质监测执行《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)、《地下水质量标准》(GB／T14848-93)、《地表水和污水监测技术规范》(HJ／T 91—2002)，《环境水质监测质量保证手册(第二版)》及《水和废水监测分析方法》(第四版)的有关要求。
2．空气质量监测执行《环境空气质量手工监测技术规范》 (HJ／T194—2005)、《环境空气质量自动监测技术规范》(HJ／T193—2005)、《环境空气质量标准》(GB3095—1996)及《空气和废气监测分析方法指南》的有关要求。
3．水、空气监测从样品采集、样品流转、样品分析到数据审核都有完整的记录，并三级审核，同时建立电子或纸质档案。
九、质量控制
质量控制工作要贯穿整个考核评价工作。相关参与单位或部门都必须开展严格的质量控制工作。
（一）被考核县域抽查
环境保护部负责组织开展结果抽查工作。抽查方式包括现场核查、高分辨率遥感核查、以及无人机监测等。重点检查具有以下情况的县域：
（1）与2009年及上一年度相比，报送的指标数据或计算获得的指标发生明显变化的县域；
（2）数据来源不明确，未能提供有效证明的县域；
（3）未能按照《考核办法》或实施方案要求提供数据材料的县域。
（4）工作组织不力，数据填报不规范，存在胡填、乱填嫌疑的县域；
（二）数据搜集质量控制
被考核县域在收集数据资料或组织开展监测时，要严格执行相关的技术规范及规定。各部门提供的数据（如自然生态指标数据），均需有相应部门加盖公章的证明文件；对于SO2、COD、固废等指标数据必须是上级环保部门文件认定的数据；水质、空气质量监测严格执行《地表水环境质量标准》（GB3838－2002）、《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T 91－2002）、《环境水质监测质量保证手册（第二版）》及《水和废水监测分析方法》（第四版）、《环境空气质量手工监测技术规范》（HJ/T194－2005）、《环境空气质量自动监测技术规范》（HJ/T193－2005）、《环境空气质量标准》（GB3095－1996）及《空气和废气监测分析方法》（第四版）的有关要求，同时从样品采样、流转、分析测试、数据审核、监测报告都有完整的记录，建立电子或纸质档案。
十、县级人民政府数据报送
（一）报送对象：省环境保护厅
（二）报送内容：自查报告、水质、空气质量监测报告、污染源监督性监测报告等，以及有关数据提供说明和证明材料（按此顺序装订成册）。
（三）报送时间：被考核县级人民政府于每年1月底前，向所在地的市级人民政府环境保护主管部门报送自查报告，由市级环保部门审核后统一报送省级人民政府环境保护主管部门。
（四）报送方式：电子版（光盘）和纸版一式两份同时报送。附件：1．国家重点生态功能区县域生态环境质量考核自查报告
2．陕西省41个县（市）生态功能区类型表
㈩ 如何加强市对县的土地资源及指标统筹调控
科学复布局国土空间。
2.强化土地制规划刚性约束。
3.发挥土地利用计划调控作用。
4.严守耕地总量红线。
5.全面提高耕地质量。
6.永久保护基本农田。
7.实行有保有压的差别化土地政策。
8.规范土地市场秩序。
9.优化城镇土地利用格局。合理安排城镇新增建设用地规模，推动形成以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。科学保障生产、生活、生态用地，引导人口向中小城镇聚集，促进工业项目向各类开发区（园区）集中，实现产业集聚，提升土地综合利用水平。城镇建设要顺应自然、依山顺势，不得随意劈山填河、平壑造地。统筹兼顾生态效益和土地综合利用效率，因地制宜确定城镇绿化率标准。
10.加强土地利用全程监管。
11.严格执行用地标准。
12.推广节约用地模式。
13.强化节约集约用地政策导向。
14.加快城镇闲置低效土地开发利用。
15.鼓励盘活农村集体建设用地。
16.保障被征地农民合法权益。
17.赋予农民更多财产权利。
18.强化土地执法监管。
19.严格违法责任追究。
20.强化目标责任考核。